解读《湖北省自然灾害救助办法》
来源:湖北省人民政府门户网站

2016年1月4日,省人民政府常务会议审议通过《湖北省自然灾害救助办法》(以下简称办法)。2016年1月8日,王国生省长签署省人民政府第385号令予以公布,自2016年3月1日起施行。(来源:湖北日报)

  • 《办法》制定的背景和主要内容
  • 民政部门保障受灾群众基本生活权益
  • 专家解读《办法》

《办法》制定的背景和主要内容

  湖北省人民政府法制办公室主任 张绍明

    一、办法的制定背景

  我省地形气候繁杂,自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高。据统计,近年来,全省因自然灾害每年平均死亡、失踪50余人,紧急转移安置23万人,倒塌民房2.3万间,农作物受灾面积180万公顷,直接经济损失129亿元,给灾区群众生命财产安全和生产生活造成严重影响。省委、省政府历来高度重视自然灾害救助工作,“十二五”期间,省减灾委、省民政厅启动省级自然灾害救助应急响应14次,及时下拨中央和省级自然灾害救助资金近25亿元(其中省级4亿元),调拨帐篷、食品、衣被等救助物资,配发救灾装备,支持受灾地区开展灾害救助工作。

  随着经济社会发展和生态环境的变化,我省自然灾害救助工作面临许多新情况和新问题:一是国家《突发事件应对法》和《自然灾害救助条例》颁布后,我省尚未出台自然灾害救助的实施办法,自然灾害救助工作缺乏相应的法律制度支撑;二是国家条例规定的自然灾害救助体制机制、责任主体、部门职责、社会参与、经费保障等问题需要完善和细化;三是重救灾、轻预防,忽视自然灾害源头治理等现象和问题,尚未得到根本改变,需要对自然灾害的预防预警、应急救助、灾后救助等防治工作予以规范。同时,国家民政部对我省这一立法项目高度关心、积极支持。因此,制定《湖北省自然灾害救助办法》,促进我省社会救助事业发展,显得十分有必要。

  二、办法的主要内容

  办法根据国家有关法律、法规和政策,结合湖北省实际制定。办法分为七章,共三十七条,基本参照了国家《自然灾害救助条例》的体例和框架,增加了一个专章(即第二章灾害预防)。其主要内容有:

  (一)自然灾害救助工作体制机制

  办法主要从两个方面予以规定:一是明确自然灾害救助工作的管理体制,规定自然灾害救助工作实行政府行政首长负责制,建立自然灾害救助联动合作机制;省减灾委员会为省政府自然灾害救助应急综合协调机构,负责组织、领导全省自然灾害救助工作,协调开展重大自然灾害救助活动。市、县级减灾委员会为本级政府自然灾害救助应急综合协调机构,负责组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。二是明确自然灾害救助工作的政府责任,规定由政府主导、统筹协调自然灾害救助工作,负责防灾减灾宣传教育、灾害预防预警、应急救助、灾后救助等工作的督促落实;民政部门主管本行政区域的自然灾害救助工作,政府有关部门按照各自职责共同做好自然灾害救助工作(第四条、第五条等)。

  (二)自然灾害预防体系建设

  自然灾害预防预警,是自然灾害救助的基础性、根本性工作。办法设立专章,主要从三个方面予以规范:一是加强灾害预警防范能力建设,规定县级以上人民政府或者减灾委员会应当编制中长期防灾减灾规划,建立自然灾害救助应急指挥技术支撑系统,加强自然灾害的实时监测预警;二是加强救灾物资储备体系建设,规定由省民政部门会同有关部门制定全省物资储备规划和储备库建设规划,市、县级政府根据省确定的储备库规划建设储备库,乡(镇)人民政府、街道办事处可以采取购买服务的方式,配置必要的应急物资;三是加强救灾队伍建设,规定适时组织自然灾害救助队伍业务培训,开展防灾减灾工作的科学应用研究,按照国家规定设立自然灾害信息员等(第八条至第十五条)。

  (三)应急救助、灾后救助措施

  自然灾害应急救助和灾后救助,是应对自然灾害、减少损失,保障受灾人员基本生活的重要举措。办法主要从三个方面予以完善:一是完善应急救助措施,规定受灾地区民政等部门应当及时向救助对象发放应急救助补助和物资,保障其基本生活需要;储备库的救灾物资不能满足需要时,经本级政府同意,可先行组织紧急采购;通行收费公路的抢险救灾车辆,按照国家和省有关规定免交通行费;二是完善灾后救助措施,规定受灾地区政府应当制定灾后救助、恢复重建规划和计划,提供资金、物资、技术、人力等资源,组织居民恢复生产、生活和工作秩序;对自然灾害中的“三无”困难人员及其他困难家庭,给予重点救助和帮扶;三是明确人性化的关怀措施,规定乡(镇)人民政府、街道办事处应当对因灾遇难人员亲属给予慰藉和帮扶,村(居)民委员会协助做好慰问、帮助等相关工作;红十字会、慈善会等社会组织应当向遇难人员亲属、因灾重伤重残人员及其他急需帮助的人员,提供人道救援、心理辅导等救助(第三章、第四章)。

  (四)救助款物的监督管理

  办法依据国家条例的相关规定,主要从三个方面予以明确:一是明确救灾资金的预算安排和监管责任,对列入财政预算的自然灾害救助资金,由财政、民政部门负责分配、拨付、发放和监督管理;二是明确救灾款物的合法用途,规定自然灾害救助资金、物资应当无偿用于规定的事项,实行专账核算、专款(物)专用;三是明确救灾款物的发放、采购方式,规定采取现金救助形式的,除应急救助补助、抚慰金外,应当通过金融机构实行社会化发放;采取实物救助形式的,应当按照政府采购管理有关规定采购救助物资,并及时发放(第三十条至第三十二条)。

  办法将于2016年3月1日起正式施行,全省各级民政部门要增强宣传、贯彻、落实办法的责任感和紧迫感,抓住机遇,乘势而上,扎实推进自然灾害救助工作在法治化轨道上全面发展,不断提高自然灾害防御应对能力,保障居民的基本生活和生命财产安全。

民政部门保障受灾群众基本生活权益

  省民政厅党组书记、厅长 彭军

  1月8日,省长王国生签署第385号省政府令,发布《湖北省自然灾害救助办法》(以下简称《办法》),从3月1日起正式施行。民政部门作为自然灾害救助工作的主管部门,要切实抓好《办法》的学习宣传和贯彻落实,依法保障受灾群众基本生活权益,为全面完成脱贫攻坚任务、全面建成小康社会助力添彩。

  一、充分认识贯彻实施《办法》的重要意义,进一步增强做好自然灾害救助工作的使命感、责任感。

  湖北是一个自然灾害多发频发的省份,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重。“十二五”期间,全省平均每年有20万人左右需要转移安置。因灾倒房2万多间,受灾人口近2000万人,其中有200多万受灾群众需要政府救济。未来,随着人类经济活动、生产活动对环境的影响,自然灾害将更具有突发性、多发性和复杂性。为了从制度层面解决好这些问题,更好地适应当前自然灾害救助形势发展的需要,省政府在总结各地实践经验、借鉴外省好的做法基础上,研究制定了《湖北省自然灾害救助办法》。《办法》体现湖北特色,从法律上肯定了我省灾害救助工作多年来形成的工作原则、制度、方法,使灾害救助工作进入依法行政的历史发展新阶段。《办法》将保障人民群众生命安全和基本生活的立法宗旨贯穿于救助准备、应急救助、过渡性安置、灾后救助的全过程,集中体现和彰显了以人为本的理念和要求,必将有力促进五大发展理念、以人为本要求在灾害救助工作中的贯彻落实。《办法》明确了灾害救助实行各级人民政府负责制,明确了民政部门负责灾害救助工作,明确了民政部门在灾害救助准备、预警响应、应急响应机制和受灾人员灾后生活救助、救助款物监管等方面的工作职责,将有力促进民政部门更好地履行灾害救助职能,发挥更好更大的作用。

  目前,经济社会发展已步入新常态,灾害防范与救助管理也迈入了新常态,自然灾害救助工作面临的新形势和新任务需要我们进一步认识和把握。一是全面建成小康社会进入关键阶段,自然灾害救助工作的政治责任更加重大。全面建成小康社会和脱贫攻坚是一项重大的政治责任。做好自然灾害救助工作,防止因灾致贫、因灾返贫是全面建成小康社会的重要内容,省委、省政府对此高度重视。每当大的自然灾害发生,省委、省政府主要领导都第一时间对救灾工作做出指示和批示,各级领导都亲临一线指挥抗灾救灾,最大限度地保障人民群众生命财产安全和减少灾害损失。实践证明,只有做好救灾减灾工作,灾区群众才能安居乐业,才能巩固党的执政基础,民政工作才能更好地体现为党和政府分忧,为人民群众解难的职责。二是极端天气事件明显增多,自然灾害救助工作面临的挑战更加严峻。我省各类灾害的突发性、反常性、难以预见性已日显突出,区域性极端暴雨、强对流和山体滑坡、大范围低温雨雪灾害的危害呈加重趋势。面对灾害发生的新趋势,未雨绸缪,高效及时应对,把突发性自然灾害的损失降到最低,把受灾群众的基本生活保障到位,对于民政部门是一个严峻考验。三是随着城市化进程的加快,自然灾害救助工作任务更加繁重。长期以来,救灾工作的重点在农村,救灾处一度被称为“农救处”。近年来,随着城市化、工业化进程的不断加快,大量的人口、财富、建筑向城市高度聚集,一方面农村救灾减灾的任务没有减轻,另一方面城市救灾减灾工作的任务越来越重。四是在全面从严治党的背景下,自然灾害救助工作科学运作、规范管理的压力更大。救灾行动是否及时、救灾决策是否科学、款物发放是否公正始终是社会关注的焦点、媒体议论的热点,成为追责问责的重要内容。面对这样的新形势,我们要以贯彻落实《办法》为契机,以法治思维和法治方式去解决救灾工作中的热点难点问题,切实履行好各级党委、政府交给我们的自然灾害救助工作任务。

  二、突出工作重点,加大贯彻实施《办法》工作力度

  《办法》对灾害救助的综合协调体制机制、灾害预防、应急救助、灾后救助、款物管理等各环节的工作进行了全面系统的规定。各地要在正确理解、全面贯彻实施《办法》的基础上,结合实际,突出重点,抓紧推进以下几项工作。

  (一)完善综合协调体制机制。近些年各地陆续组建了减灾委,但总体看发挥作用不够明显,防灾减灾救灾工作依然靠民政部门单打独斗。各地要按照《办法》中关于县级以上地方人民政府灾害救助应急综合协调机构以及各级民政部门的职责规定,着力推进各级灾害救助应急综合协调机构的建设,强化综合协调和应急指挥职能,建立和完善协调联动、信息共享、灾情评估、款物调拨等规范有效的工作机制。要用好减灾委这个平台,对一些难点问题通过减灾委会议来解决。要树立全局意识,对一些问题要有战略思考,要当好政府领导尤其是减灾委主任的参谋,针对各地工作的重点、难点问题适时提出合理性意见和建议。要完善减灾委运行工作机制,要通过机制制度来激发内生动力。要加强与减灾委成员单位的密切配合,多听取他们的意见。要发挥好专家委的作用,既要发挥他们在减灾技术咨询、灾情分析评估的作用,也要通过他们多为减灾救灾工作鼓与呼、献计献策,以争取社会各界的支持。

  (二)切实做好防灾减灾工作。防灾减灾是灾前采取的措施,救灾是事后实施的手段,两者既有区别,又统一于同一过程,必须在相互结合中实现工作的整体推进。近年来,全省的防灾减灾工作取得了一定成绩,但按照《办法》提出的全面增强综合防灾减灾能力的要求还有较大差距,今后要重点从三个方面力争使防灾减灾工作再上新台阶。一是科学编制综合防灾减灾“十三五”规划。各地要按照《办法》的规定,根据本行政区域自然灾害风险评估情况,以政府或者减灾委的名义编制好“十三五”防灾减灾综合规划和专项规划,合理建设“十三五”防灾减灾基础工程,提高自然灾害防御能力。二是创新防灾减灾宣传教育方式。各地要在组织好传统的“5.12防灾减灾日”集中宣传活动的基础上,加强与教育、卫生、文化、消防等部门的沟通协调,推动防灾减灾知识的普及,加强防灾减灾宣传教育平台和避灾场所建设,逐步建立政府部门、社会组织和新闻媒体等合作开展防灾减灾宣传教育的长效机制。要定期组织开展灾害救助预案演练,着力加强跨部门、跨行业、跨区域的综合性演练,不断提高协同应对灾害的能力。三是开展综合减灾示范社区创建。要进一步加大减灾示范社区创建力度,积极推动省、市、县“三级联创”工作格局的形成。各地要制定本级综合减灾示范社区创建标准和管理办法,在提高示范社区的精细化、标准化水平上下功夫,高质量完成全国和全省综合减灾示范社区创建任务。

  (三)全力做好突发灾害的应急救助工作。灾害应急救助是减灾救灾工作的核心,任何时候都必须把灾害应急救助摆在首要位置。要按照《办法》的要求,坚持“未灾先防、闻灾先动、有灾先救”的理念,及时、高效、有序应对各类突发自然灾害,切实保障好受灾群众的基本生活。一是进一步完善灾害预警工作机制。各地要强化汛期和汛期以外重大灾害发生期间24小时应急值守制度,及时做好灾情信息的收集、分析、续报和核报工作,不得迟报、谎报、瞒报、漏报。要建立自然灾害信息发布制度,及时向社会发布自然灾害风险警告、政府应对措施、公众防范措施、救助工作动态、自然灾害损失等情况。灾情稳定前,受灾地区民政部门应当每日逐级上报自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助动态等情况。二是切实做好应急救助。应急救助事关受灾群众安危冷暖,是救灾工作中最急迫、最重要的环节。灾情一旦发生,不管什么时间、路途有多远,民政干部都要第一时间赶赴灾害现场查看灾情,对需救助的受灾群众要尽快落实吃、穿、住等基本生活救助措施。对达到应急预案启动条件的,要及时启动应急响应,协调相关部门开展救助工作,及时足额把救灾款物发放到受灾群众手中。要进一步完善受灾群众生活救助制度,建立健全灾后过渡性安置制度,细化过渡性安置的对象确认、安置形式、支持措施等内容。三是全面落实灾后救助政策。受灾群众倒房恢复重建和冬春生活救助,是各级党委、政府保障和改善民生的重要内容,在帮助受灾群众重建家园、安全度荒、维护灾区和谐稳定等方面发挥着重要的兜底保障作用。各地要按照《办法》规定,制定灾后救助、恢复重建规划和计划,组织提供资金、物资、技术、人力等资源,有序开展灾后恢复重建工作。对恢复重建确有困难的家庭,采取农村危房改造、扶贫搬迁、避险搬迁、对口援建、帮工帮料等措施予以重点帮扶。探索建立重大灾害保险、农村住房保险等自然灾害保险制度,有条件的地区,可以结合当地财力状况、居民收入水平和现有减灾救灾政策,由政府给予居民适当的保险费补贴。

  (四)加强救灾资金精细化管理。加强救灾资金精细化管理是确保救灾政策落实的关键。各地要积极探索自然灾害救助项目标准化、救助对象评定程序化、救助结果公开透明化的具体措施,要着重从三个方面加强救灾资金监管。一是规范申报审批程序。规范灾害救助的工作程序,完善救灾捐赠工作规程,强化民主评议机制,全面推行灾害救助资金社会化发放方式,实行科学化、规范化管理。对自然灾害救助款物实行专账核算、专款(物)专用,不得平均发放和优亲厚友,不得挤占、截留、挪用和擅自扩大款物使用范围。强化自然灾害救助(捐赠)款物的来源、数量及其使用情况的公开公示。受灾地区村(居)民委员会要通过村(居)务公开等方式,公布救助对象及其接受救助(捐赠)款物数额和使用情况,并建立台账予以存档。二是加强监督检查。各地要把救灾资金的全面检查与重点抽查、经常性检查与专项督查结合起来,要协调审计、纪检监察等部门组成工作组,重点检查资金发放是否做到了专款专用、无偿使用,是否履行了“户报、村评、乡审、县定”的程序,是否按规定进行了公示,是否真正发放到救助对象手中,发现问题要迅速督促整改。三是加强跟踪问效。各地要逐步建立救灾款物管理使用全程监管机制,要对下拨的每一笔救灾款物管理使用情况进行全程跟踪管理,并建立相应的管理使用评估机制,定期进行考核通报,严责追责问责,切实建立起对救灾款物管理的长效机制。

  三、加强能力建设,确保《办法》落到实处。

  能力建设是一个系统工程,是一项管长远的工作,加强能力建设是贯彻落实《办法》,做好新时期自然灾害救助工作的关键环节。

  一是要积极推进现代科技在减灾救灾工作中的运用。各地要加强应急通信、应急决策、应急调度能力建设,利用公用通信网络资源和电子政务网络平台,实现灾情、决策、指挥、物资调运等各类信息的及时发送与传递,通过信息化手段,提高自然灾害救助工作的科技含量,实现与省民政厅、与本地各涉灾部门的协同与资源共享,形成功能完备、运行高效的自然灾害救助应急指挥体系。

  二是要提升救灾物资储备能力。省民政厅将会同发改、财政部门制定全省自然灾害救助物资储备规划和储备库建设规划,各地要根据省确定的储备库建设规划,按照布局合理、规模适度的原则,建设自然灾害救助物资储备库。乡(镇)人民政府、街道办事处可以结合本地自然灾害风险,按照便利、经济的原则协商购物超市或仓储,采取购买服务的方式,配置必要的应急物资。

  三是要加强队伍建设。各级民政部门要以提高应急处置能力为重点,统筹规划,加强“三支队伍”建设:一是要加强减灾应急管理队伍建设,努力提高减灾救灾系统领导干部和工作人员的减灾应急管理能力和组织协调能力;二是要加强减灾应急专家队伍建设,充分发挥各类专家在减灾救灾工作中的决策咨讯和技术指导作用,提高减灾应急工作的科学化和专业化水平;三是要加强灾害信息员队伍建设,强化业务培训,提高灾害信息的收集、处理和分析水平。

专家解读《办法》

  自然灾害救助的法治保障

  武汉大学环境法研究所教授、博士生导师 杜群

  即将于3月1日起实施的《湖北省自然灾害救助办法》(以下简称《办法》)内容全面,体现了地方特色,将为规范我省自然灾害救助政府行为、建立统一的全社会自然灾害救助体系以及保障湖北省受灾民众的利益和福利提供有效的制度依据和法律保障。

  《办法》调整范围比较全面。《办法》涵盖灾害预防、灾害应急救助和灾后救助等自然灾害全过程的管理和救助,并且在各个阶段都提出了有效减灾和防灾的制度和措施。例如,在灾害预防方面,《办法》要求实现全方位、全天候、多主体的灾害预防。在应急救助方面,不仅要求以政府为代表的“国家力量”要及时有效的进行救灾抢救、救助和物资保障,还要求以红十字会、慈善会和其他公募基金会等社会组织为代表的“社会力量”要及时向受灾人员提供人道主义救援和心理疏导等。救助的对象,不仅包括直接受灾人员,还包括对受灾人员亲属。

  《办法》体现了政府责无旁贷的主体责任。《办法》规定县级以上人民政府的减灾委员会是自然灾害救助应急综合协调机构,规定了自然灾害救助的区域行政首长负责制。《办法》要求人民政府建立自然灾害救助物资储备制度以应对紧急灾害救助和灾后救助。依据《办法》,省级政府制定救助物资储备规划和储备库建设规划,确定储备物资种类、规模,市、县级政府具体负责自然灾害救助物资储备库的建设;灾民在转移安置、基本生活救助、医疗救助、恢复重建等方面的救助物资,由政府从自然灾害救助物资储备库中无偿调配使用。《办法》弘扬了“一方有难,八方支援”的道德风尚。《办法》要求有关的社会组织、有关单位和个人分工协作,积极参与灾害救助工作。比如,要求红十字会、慈善会和其他公募基金会等社会公益组织协助政府开展自然灾害救助,要求学校、幼儿园应当加强对学生应急救助知识的宣传教育,定期开展应急演练,要求广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体应当无偿开展防灾减灾救灾知识的公益宣传,鼓励单位和个人参与自然灾害救助捐赠和志愿服务并开展灾害防范、灾害救助、恢复重建等活动。《办法》贯彻了科学防灾减灾的原则。自然灾害具有突发性、异常性、难以预见性等特点,建立在自然灾害风险预测、预防和评估等科技信息管理和科学决策基础上的减灾防灾是必不可少的。《办法》要求建立科学实用的自然灾害预防、预警、监测、评估体系,建立实时监测预警自然灾害,探索建立自然灾害风险数据库,加强防灾减灾专业队伍建设等科学防灾减灾的制度和措施。此外,科学防灾减灾还要与生态环境保护相衔接,确定了自然灾害救助要与生态文明建设相结合的原则,并要求在自然灾害监测站网建设、自然灾害预防、预警、监测、评估体系建设等方面加强与环保部门的合作。

  建立政府主导、公众广泛参与的自然灾害救助体系

  中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授、博士生导师 赵丽江

  《湖北省自然灾害救助办法》(以下简称《办法》)即将正式实施,对于具有“洪水走廊”之称的湖北省是一件重大的事情,是6000多万湖北人民的福音。

  《办法》以政府规章的形式,明确了各级政府在自然灾害预防、救灾物资储备、应急救助、灾后救助中的法定责任,明确了政府组织动员公民有序参与自然灾害救助的方式,提出公民、法人或者其他组织应当发扬团结互助的救灾精神,自觉履行法定义务,积极参与、主动配合人民政府做好自然灾害救助工作。《办法》将有力地推动我省政府主导、公众有序参与的自然灾害救助体系的建设,提升地方政府应对自然灾害的能力,增强社会互助的公民精神。

  ——在自然灾害预防阶段,政府要宣传动员组织公众参与到自然灾害防治工作中来。《办法》明确规定:各级人民政府应当加强防灾减灾救灾知识的宣传,提高公民的防灾避险意识和自救互救能力。各单位要组织开展防灾减灾救灾应急知识普及活动。学校应当加强对学生应急救助知识的宣传教育,定期开展应急演练。广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体应当无偿开展防灾减灾救灾知识的公益宣传。《办法》对自然灾害信息员工作进行了详细的规定,使公民参与自然灾害预防有了制度化的规范,把防灾减灾落实到基层。目前,人类还没有能力阻止自然灾害的发生,只有通过普及防灾救灾知识,增强公众对自然灾害发生规律的认识,切实增强社会公众灾害风险意识和自救互救技能;尤其在各类学校开展灾害教育,能够有效地提高学生们的灾害意识和防灾避灾的知识能力,从而改变新一代人应对自然灾害的观念和行为方式。

  ——在自然灾害应急救助阶段,各级政府要迅速启动应急响应机制,立即向社会发布政府应对措施和公众防范措施。政府鼓励单位和个人参与自然灾害救助捐赠和志愿服务,开展灾害防范、灾害救助。公民、法人或者其他组织应当发扬团结互助的救灾精神,自觉履行法定义务和公民责任,积极参与、主动配合政府做好自然灾害救助工作;对获悉的自然灾害信息,应当立即向当地人民政府、有关主管部门或者自然灾害信息员报告。

  在自然灾害发生之后,强调了公民有组织的参与紧急救助。红十字会、慈善会和其他公募基金会等社会组织应当向遇难人员亲属、因灾重伤重残人员及其他急需帮助的人员,提供人道救援、心理辅导等救助。《办法》表明,自然灾害救助是一项专业的工作,需要专业人士、专门人才运用专业知识进行工作。

  ——在灾后救助阶段,政府要组织居民修复公共设施,恢复生产、生活和工作秩序,做好安置点的消防、卫生防疫和受灾人员的抚慰、疏导等工作。村(居)民委员会、企业事业单位应当协助人民政府开展灾后救助,组织本辖区、本单位受灾人员开展生产自救、互帮互助、重建家园。本阶段地方政府要组织协调各部门制定灾后重建规划,动员群众参与恢复公共设施,开展生产自救。

  构筑自然灾害救助的法治基石

  中南财经政法大学法学院教授、博士生导师 胡弘弘

  《湖北省自然灾害救助办法》(以下简称《办法》)是湖北省第一部全面系统规范自然灾害救助工作的政府规章,构筑了我省自然灾害救助工作的法治基础,对于减轻我省自然灾害所造成的损失,提高防灾能力必将发挥重要的作用。

  《办法》实现了我省自然灾害救助工作的制度化。《办法》以保障受灾人员基本生活需要为目标,围绕着自然灾害的风险评估、应急预案、救灾装备、应急避难场所、物资储备等灾害预防准备内容,受灾人员的转移安置、生活保障、交通管制、信息发布等应急救助内容,集中安置、恢复重建等灾后救助内容和款物管理使用等内容在制度上进行了统一的规范,对政府、社会和公民个人在自然灾害救助方面权责的配备给予了明确规定,为我省自然灾害救助工作有效开展提供了充分的法律依据,标志着我省灾害救助工作迈向了制度化、规范化、法治化的新台阶,这为我省法治政府建设向更深层级迈进奠定了坚实的基础。

  《办法》提升了我省自然灾害救助管理体制的科学化。《办法》规定自然灾害救助按照以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则,明确了自然灾害救助工作实行人民政府行政首长负责制,规定了灾害救助工作的层级责任制。县级以上减灾委员会为本级人民政府自然灾害救助应急综合协调机构,县级以上人民政府民政部门主管本行政区域自然灾害救助工作。此外,《办法》还明确规定了乡(镇)人民政府、街道办事处、村(居)民委员会,红十字会、慈善会和其他公募基金会等社会组织在自然灾害救助中的职责分工,使我省的自然灾害救助管理体制更加科学,职责分工进一步明确,制度运行更加高效、有序。《办法》促进了我省自然灾害救助资金使用规范化。自然灾害救助资金的规范使用是自然灾害救助工作的关键,它关涉到受灾民众的切身利益,受到社会各界广泛关注。《办法》规定自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费列入本级财政预算,明确了自然灾害救助资金、物资的使用范围、发放方式,对自然灾害救助捐赠款物的公开使用作出了强制性的规定,这使得自然灾害救助款物的管理和监督主体明确,款物使用对象明晰、合理、科学,从而保证了款物能够得到有效的使用,将使我省的自然灾害救助的款物使用管理制度更加阳光透明,公开、公正、合法。《办法》符合省情,具有可行性。《办法》对救助准备、应急救助、灾后救助以及救助款物管理使用等方面的规定进行进一步细化和完善,具有较强的可操作性。在应急综合协调机构上,强调各级减灾委员会职能;规定对自然灾害救助物资应当组织优先运输并免收车辆通行费;在强调受灾地区人民政府的职责同时也鼓励社会帮扶和受灾人员自救互救;在灾后救助和倒房恢复重建救助方面,规定了户报、村评、乡审、县定的救助程序,贯彻了公正、公开、公平的原则。针对在自然灾害应急救助工作中的编造、传播或者散布虚假自然灾害信息、拒绝或拖延救灾命令等问题,也做了相应的法律责任规定。

  充分发挥社会组织作用是科学救灾的必由之路

  湖北大学政法与公共管理学院副教授、硕士生导师 夏雨

  《湖北省自然灾害救助办法》(以下简称《办法》)在第五条和第十八条就社会组织在自然灾害救助工作中所处的地位以及作用发挥进行了专门规范,这一做法把握了社会发展的趋势,体现了《办法》立法上的前瞻性和社会适应性。

  当自然灾害发生时,尽管政府是救灾的绝对主力,但由于事发突然,时间紧、任务重,政府需要与民间力量尤其是社会组织开展救灾合作。红十字会、慈善会和其他公募基金会等社会组织在理论上被称为非营利组织,是独立于政府和企业的第三部门。社会组织具有民间性、自愿性、组织性、公益性、非营利性和自治性等特征。最近几年,伴随着社会组织的壮大发展,在一些自然灾害中,社会组织越来越多的参与进来。它们行动快速、专业性强、服务精细、擅长联合行动;而且能够适应多样化与急剧变化的社会需求。在灾害尤其是重大灾害发生时,社会组织常常能够有力地配合政府开展自然灾害救助,它们已经成为政府进行自然灾害救助的得力助手。因此,《办法》的第五条规定“红十字会、慈善会和其他公募基金会等社会组织,依照法律、法规和章程规定,协助人民政府开展自然灾害救助工作”。该条明确了社会组织依据章程开展救灾工作的协助地位,为社会组织参与救灾活动提供了法律上的保障。

  将社会组织融入到自然灾害救助体系是多方调动社会力量、多元建立灾害救助机制的法治前提,但有效发挥社会组织的救灾作用,还需对社会组织如何参与自然灾害救助进行具体指导、管理和监督,即明确社会组织的责任及义务,推进社会组织良好运转。社会组织一般都掌握着一定的社会资源,包括人、财、物、资本、信息、科技等物质性资源与思想文化、道德习俗、社会舆论、合乎历史正义的法外权利等精神资源。社会组织是有力量、有能力参与救灾事务,并且依据其设立目标和宗旨,也是有责任参与救灾事务的。《办法》第十八条以“人道救援和心理辅导”为基本的任务抓手,明晰了社会组织的物质救济和精神救助功能,探索出了政府主导下,实现多元联动,确保社会组织精准参与的救灾新机制。同时,为高效利用社会资源、强化社会组织的社会责任,做到权利义务平衡,《办法》第十八条使用了“应当”二字,该条将社会组织的有关工作内容设计为义务性规范。这既与《办法》第五条的赋权性规则相呼应,又体现了政府对社会组织有关行为活动的法律规制;既划定了社会组织发挥其救灾功能的作用范围,又保证了对社会组织活动的必要引领与督导。

  依法治理灾害问题的法治道路还很漫长,需要我们在贯彻《办法》的过程中,继续改革创新,进一步探索社会组织在自然灾害救助中的应有之用。

  积极开展农房保险 以市场化机制分散和转移灾害风险

  人保财险湖北省分公司财产险事业部总经理 黄志香

  《湖北省自然灾害救助办法》(以下简称《办法》)第二十九条规定:“探索建立重大灾害保险、农村住房保险等自然灾害保险制度,鼓励和引导农村居民自愿参保。有条件的地区,可以结合当地财力状况、居民收入水平和现有减灾救灾政策,由人民政府给予居民适当的保险费补贴”。这标志着保险这个市场机制在我省自然灾害救助工作中的有效作用必将得到更有效、更充分发挥。

  引入商业保险机制参与自然灾害救助,是政府运用现代金融手段,应对重大自然灾害风险的有效途径,是对现有灾害救助体系的丰富和补充,有利于发挥市场化机制,分散和转移灾害风险。近20年来,国际上自然灾害的保险赔付金额,一般都达到了直接经济损失的30%至40%,商业保险是自然灾害救助体系的重要力量。在省委、省政府的高度重视下,人保财险湖北省分公司自2008年起,开办“两属两户”农房保险,累计为社会提供了366亿元的风险保障,为2.42万户次受灾农户支付赔款4360万元,在全省范围内构建起“低保费、广覆盖、统一保、惠民生”的风险分散机制,让参保农户享受到政府救济与政策保险双重保障,提高了农户抵御自然灾害的能力,缓解了政府财政资金压力,创新了政府的减灾救灾模式。

  近年来,灾害发生的频率不断增加,灾害造成的破坏程度日益加深,对农房保险的管理与服务提出了更高的要求。我们将以贯彻落实《办法》为契机,针对当前农房保险工作中存在的保障范围窄、赔付标准较低、市场化发展滞后等问题,以“助力救灾、对接扶贫、服务民生”为目标,持续推进政策性农房保险的转型升级,让农房保险在参与自然灾害救助中发挥更大的作用。一是完善农房保险制度。根据农户的反响与需求,加强与政府相关部门的合作,进一步探索政府与保险企业联合设立大灾风险基金和财政大灾理赔基金等机制,建立完善承保、报灾信息员队伍,提高保险赔付占自然灾害损失的比重,让农房保险更好地发挥“惠农、利农”作用。二是做好承保续保工作。按照省委、省政府的部署要求,做好“两属两户”政策性农房保险的承保、续保工作,做到“两属两户”应保尽保,确保完成“三百”目标,即:承保率100%,财政补贴到位率100%,满意度100%。三是提升服务水平。进一步优化工作流程和服务标准,实现宣传、承保、产品、理赔及管理的转型与升级,不断提升服务效率与质量。四是推进提标扩面。健全农房保险工作机制,出台新的措施与办法,在完善政策性农房保险制度的同时,大力开展农房保险统保模式试点,扩大群众政策知晓率,切实提高政策覆盖率和执行率,逐步推进农房保险的提标扩面,让更多农民从中获益。

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