(2007年9月1日)

鄂办发〔2007〕27号

　　根据省委、省政府的统一部署，2007年，我省集体林权制度改革工作正式启动。各地按照《中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》（鄂发〔2006〕23号，以下简称鄂发23号文件）的要求，围绕明晰产权和配套改革，做了大量工作，取得了一定成效，也反映出一些需要研究解决的问题。为进一步加大工作力度，确保这项工作顺利推进，经省委、省政府研究同意，现就集体林权制度改革（以下简称“林改”）的有关问题提出如下意见。

　　一、明确林改确权的有关政策

　　1、林改中村民民主决策的方式。鄂发23号文件规定，集体山林承包经营权和经营管理方式的确定，都要经过三分之二以上村民同意，这一原则必须坚持。考虑到当前农村的实际，对外出打工人员较多的地方，可以按照“三分之二以上农户同意”的方式执行，并切实做到林改政策、程序、方法、结果“四公开”。

　　2、乡镇林场和国乡合作林场的确权。这次林改中，对乡镇林场应在保持稳定的基础上，分类对待，做好确权工作。对于上个世纪80年代以前建立的社（乡镇）办林场，应维持现行体制和权属关系，由乡镇人民政府确定具体的经营管理形式。对于上个世纪80年代以后建立的乡镇林场，凡乡镇人民政府与林地原所属的村组签订了有关协议的，按协议的规定执行；未签订协议的，如果目前林场管理机构健全、经营管理较好，原则上保持林场的稳定；林场管理机构不健全，经营管理不善的，可以在妥善处理债权债务后，将林地归还给原所属的村组确权到户。对于上个世纪80年代以来兴办的国乡合作林场，原则上按照“维持协议，还利于民”的要求，在保持现有经营方式不变的前提下，对村组集体经济组织收益部分确定合理的分配方式，分利到户；协议期满后，由林场与集体协商，并经三分之二以上的村民或者农户同意后，决定林地的处置方式和经营权属问题。

　　3、农村综合改革中村组合并的山林确权。对林业“三定”以后合并的村和村民小组，在对集体统一经营的山林进行确权到户时，原则上以合并前的村和村民小组为单位进行；如农村土地二轮延包时是按合并后的村和村民小组确权确地的，且三分之二以上村民或农户同意按合并后的小组确权的，可以按合并后的小组进行确权。

　　4、农户迁移、户籍变动后的自留山和责任山的处理。林业“三定”以后，农户举家迁移的，如户籍尚未变更，仍属于该集体经济组织成员的，其原划分的自留山和承包的责任山应维持不变。举家迁移且户籍已经变更（迁移到设区的市的中心城区除外）的，如在迁入地已经取得承包地（含耕地和林地，下同）或其他生产资料，其在迁出地的自留山和责任山应当归还给集体经济组织；在迁入地未取得承包地或其他生产资料的，其自留山和责任山可以继续保留。举家迁移到设区的市的中心城区落户的，其自留山和责任山应当归还给集体经济组织。不论何种情形将自留山和责任山归还给集体经济组织的，集体经济组织或者新的承包经营户应当在相互协商或者资产评估的基础上，对其现有林木资产给予合理的补偿；经集体经济组织同意，迁移农户也可以通过流转的方式，对其自留山和责任山上的林木进行转让，然后由集体经济组织与受让人重新签订林地承包使用合同。对目前尚未确权到户的集体山林确权时，原则上以户籍登记落户为依据。对在校或待业的大中专学生、初级士官以下（含初级）的现役军人、“两劳”人员，应当作为可承包林地的人口对待。

　　5、农村“五保户”的确权和自留山、责任山的处置。对于没有由乡、村集中供养的“五保户”，在集体山林确权时，应当享有与其他农户同样的分配权利；已经由乡、村集中供养的“五保户”，原则上不再分配山林。对于林改前已经划分给“五保户”的自留山和责任山，“五保户”已经由乡、村集中供养的，原则上应交还集体经济组织；“五保户”没有由乡、村集中供养的，其自留山和责任山不得擅自收回，但“五保户”自愿交还集体的除外。“五保户”去世后，其自留山或责任山由集体经济组织按照最高人民法院《关于贯彻执行〈继承法〉若干问题的意见》的有关规定处理。对死亡绝后户，其自留山、责任山没有法定继承人的，由集体经济组织收回并重新确权到户。

　　6、对“逃税户”、“历年税费尾欠户”的山林确权。这次林改中，要正确处理好追缴债务与维护农民林地承包经营权的关系，严格把追缴税费与山林确权分开。任何组织和个人不得以欠缴税费为由，收回“逃税户”和“历年税费尾欠户”的自留山和责任山，已收回的要予以退还。在对尚未确权到户的集体山林进行确权时，应赋予欠税费农户同样的分配权利。对农户所欠税费，应核定债权债务，按照《省人民政府关于积极稳妥化解村级债务的通知》（鄂政发〔2003〕21号）的有关规定妥善处理。

　　7、对资源条件差异较大的集体山林确权到户的方式。在集体山林确权到户时，林木资源状况、立地条件和区位情况差别较大的，可以在分类定级确定不同山头地块和林木底价的基础上，通过公开、公平的方式确定经营主体。对于以林地为主要生产资料和生活来源的地方，必须保证每个农户都有承包经营的林地。

　　8、天然林资源保护工程区和划入生态公益林的集体山林的确权。天然林资源保护工程区范围已经划分到户的自留山和责任山应稳定不变，没有发放林权证的要做好发证到户工作。对天然林资源保护工程区和划入国家、省级生态公益林的集体山林，目前尚未确权到户的，如群众对确权到户积极性不高，可以继续由集体统一经营，但应落实管护人员，明确管护责任；大多数村民要求分户承包经营的，应确权到户承包经营，但在天然林资源保护工程实施和享受生态公益林补偿政策期间，承包者必须严格执行国家的有关管理规定。划入国家和省级公益林的集体山林确权到户后，应及时与农户签订管护合同，并将补偿资金落实到户。

　　9、划入自然保护区和风景名胜区的集体山林的确权。对划入自然保护区和风景名胜区的集体山林，凡自然保护区或风景名胜区管理机构与村组签订了有关合同的，按合同规定执行。通过土地置换、移民安置等方式将集体山林转让给自然保护区或风景名胜区的，应维持现状。通过行政手段将集体山林划入自然保护区或风景名胜区，且未对集体经济组织和村民给予任何补偿的，应当协商处理好自然保护区、风景名胜区与村组及农户的利益关系，将国家对农民的各项扶持、补偿政策落实到位；自然保护区和风景名胜区有旅游等经营性收入的，应当给村组和农户一定的利益分成；对划入自然保护区和风景名胜区的集体山林，优先纳入国家和省级公益林补偿范围，其补偿资金原则上补偿给集体经济组织，由集体经济组织按照自然保护区、风景名胜区及生态公益林的有关管理规定进行管护。对目前已经划入自然保护区实验区和风景名胜区的集体山林，原则上采取集体统一经营的方式进行管理；如果大多数群众要求分户经营的，也可以分包到户经营管理，但承包者必须严格执行自然保护区和风景名胜区的有关管理规定。

　　二、规范集体森林资源流转行为

　　10、林改前已经流转的集体山林的处理。对于林改前已经流转的集体山林，应区分情况，采取不同的处理方式。已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护。对于流转前未经三分之二以上村民或者村民代表同意，但集体经济组织已与受让方签订了流转合同，且受让方履行了合同约定义务的，如合同签订已超过一年，或者虽未超过一年但受让方实际做了大量投入的，其流转行为原则上应予维持；但合同内容不够规范、合同条款明显不合理的，应按照公平协商的原则对合同进行完善。对于集体经济组织违背村民大会或者村民代表大会决议越权流转，大多数群众要求终止或者解除流转合同的，应依法予以解除，但受让方在经营期间有投资经营行为并产生效益的，转让方应当给予合理的补偿；对于受让方采取不正当手段与集体经济组织签订的流转合同，事后经法纪机关查处属实的，其流转无效，应依法予以解除。

　　11、防止以“流转”代替“确权”。林改中要确立农民的经营主体地位，依法保护农民承包经营林地的权利。对目前仍由集体统一经营的山林和宜林荒山荒地，在确权到户前，原则上不得流转给集体经济组织之外的单位和个人；确需流转的，须经三分之二以上村民或者农户同意，并报乡（镇）人民政府批准。

　　12、集体山林流转的评估。集体统一经营的山林的林地使用权和林木所有权的流转，必须进行森林资源资产评估。评估可以委托财政部门颁发资产评估资格的评估机构进行，也可以由林业部门管理的具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计、林业科研教学等单位提供评估咨询服务，出具评估咨询报告。森林资源资产评估收费，按照省物价部门的相关文件规定执行。

　　13、集体山林的流转方式。集体统一经营的山林的林地使用权和林木所有权的流转，应当在所在地依法设立的林业生产要素市场采取拍卖或者招标的方式公开进行；对造林难度大的宜林荒山荒地使用权的流转，经集体经济组织三分之二以上村民或者农户同意，也可以采取其他方式进行。

　　14、农户林地承包经营权的流转。通过家庭承包取得的林地承包经营权和林木所有权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。采取转让方式流转林地承包经营权的，应当经原发包的集体经济组织同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报原发包的集体经济组织备案。林地承包经营权和林木所有权流转后，流转双方应当签订书面合同，并及时到林地所在地县级林业行政主管部门申请办理林权变更登记手续。

　　三、切实减轻农民涉林负担

　　15、认真落实“两金”减征政策。首先要将鄂发23号文件规定的“育林基金和维持简单再生产费用的征收标准从20%调减到10%”政策落实到位。2007年，全省育林基金和维持简单再生产费用的征收标准分别按6%和4%执行，各地一律不得超过上述标准征收；“两金”上缴办法和比例仍按原规定执行。除按规定标准征收的“两金”和经物价部门核准的证件工本费、森林资源资产评估和交易服务收费外，其他涉林收费项目一律取消。对违反规定乱收费的，将严肃予以查处，并追究有关责任人的责任。

　　16、逐步免除“两金”的征收。在摸清“两金”基数的基础上，逐步降低“两金”征收标准直至全部免除“两金”的征收。林业部门由于免征“两金”而形成的经费缺口，由省财政通过转移支付解决。具体方案由省审计、财政和林业部门根据“两金”审计结果提出意见后，报省政府研究确定。有条件的地方，可以先行免除“两金”的征收。先行免征“两金”的地方，享受与其他地方同样的转移支付政策。

　　四、加快林业管理体制改革

　　17、加快林业管理体制改革。加快林业管理体制改革，是切实减轻农民涉林负担，确保林改工作顺利推进的重要保障。乡镇林业管理站作为县级林业主管部门的派驻机构，要按照《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）和省委、省政府有关文件精神，进一步理顺管理关系，严格机构编制管理，切实做好定编定员定岗工作。改革后办理了正式手续的在编在岗人员，其工资应全额纳入县级财政预算，并按规定参加乡镇事业单位基本养老保险。对林业管理站承担林业政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等公益性职能所需经费，也应纳入地方财政预算。

　　18、妥善做好乡镇林业管理站分流人员安置工作。对改革后乡镇林业管理站富余人员，要采取切实有效的措施进行分流安置。对改革前通过组织、人事、劳动保障等部门办理了相关手续的人员，比照乡镇综合配套改革转制事业单位分流人员的有关政策执行。对改革时达到法定退休年龄的人员，按规定办理退休手续；对距法定退休年龄5年以内或工龄满30年的职工，可选择按月领取生活费的方法安置，生活费最低不低于当地失业保险金标准，领取生活费期间的社会保险费由原单位和职工个人按照政策规定缴纳。对其他解除劳动关系的富余人员，按照有关规定给予一次性经济补偿。分流人员在改革前未参加社会保险的，由单位按规定为其办理参保手续，并按规定补缴费用。对原纳入财政供养的分流人员，省财政按每人4000元的标准予以补贴。各地林业部门可以处置富余资产用于富余人员的分流安置工作。对自谋职业的分流人员，发放再就业优惠证，享受再就业扶持政策，其资金来源按隶属关系从同级财政安排的再就业资金中解决。对未经组织、人事和劳动部门认定由各单位自行聘用的人员，按照《劳动法》及相关政策规定进行安置。

　　五、统筹兼顾，强化保障，确保林改工作顺利推进

　　19、统筹兼顾林改与林区、林业的发展。林改的根本目的是增加农民收入和促进林业发展。各地要把林改工作与减轻农民负担、解决“三农”问题有机结合起来，与改造低产低效林、提高林地经营水平和效益有机结合起来，与巩固退耕还林成果、加强生态建设有机结合起来，与推进新农村建设、促进农村经济社会可持续发展有机结合起来，把林改工作放在各级党委、政府的工作全局中来谋划和指导，切实加强领导，落实工作责任，确保改革顺利推进。

　　20、科学制定林改工作方案。要在深入调查研究，摸清山情、林情、社情的基础上，按照群众意愿，科学制定改革方案，并进行公示。由村民推举在群众中有威信、办事公道、善于做群众工作的老党员、老干部等组成“林改理事会”，协助做好确权到户方案的制定、实施和林权纠纷调处，以及林改政策宣传、确权登记、合同签订、权证发放、发展规划等“五到户”工作。

　　21、多渠道筹措林改工作经费。林改工作经费采取多渠道筹措解决。省、市、县林改办的工作经费，按照分级负责的原则，由各级财政纳入预算并负责落实。各地林改确权发证（包括现场划界、勘验、勾图、建档、制证等）所需费用，在各地自筹的基础上，省财政按照每亩1元的标准给予补贴，从2007年起分三年落实到位。对省级林改试点县（市），根据工作开展情况在工作经费的安排上予以适当倾斜。

　　22、积极推进林改工作进程。各地要坚持“舆论先行、政策引路、先易后难、稳步推进”和“先试点、后铺开”的工作思路，积极稳妥地推进集体林权制度改革工作。整个工作按照“先行试点、制定方案、宣传发动、组织实施、验收总结”五个阶段进行。2007年，6个省级试点县（市）要全面完成试点工作任务；其他县（市、区）也要在办好试点的基础上全面铺开。2008年，各县（市、区）集体林地确权发证率要达到80%以上。2009年，全省全面完成林改确权发证任务，各项配套改革措施基本到位，初步建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效的现代林业产权制度。

　　23、加强林权登记管理。林权证是森林、林木和林地所有权、使用权的法律凭证。林地、林木产权明晰后，要及时进行林权勘验，做好林权登记发证工作，核发全国统一式样的林权证；森林、林木和林地所有权、使用权发生变更的，应当依法办理变更登记手续；因贷款抵押的森林资源资产，应当依法办理抵押登记手续。县级以上人民政府林业行政主管部门要认真履行林权证发放、林权登记和抵押登记等职责，实行林权动态管理，建立健全林权档案管理制度，完整保存林权登记、核发林权证和林权抵押贷款过程中形成的材料，为林业生产经营者提供林权信息查询等服务。

　　24、及时调处矛盾纠纷。集体林权制度改革涉及多种利益主体调整与再分配，可能引发一些矛盾和纠纷。各县（市、区）、乡（镇）党委和政府要抽调力量，加强调处，以法规政策为指导，以事实为依据，依靠群众，及时化解矛盾，为林改工作顺利推进营造良好环境。