建立健全体制机制 破解城乡融合三大难题

  党的十九大报告指出,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,其中,最大的发展不平衡是城乡发展不平衡,最大的发展不充分是乡村发展不充分。从党的十六大提出“统筹城乡发展”到十七大、十八大的“城乡发展一体化”,再到十九大的“城乡融合发展”,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,是党中央顺应城乡融合发展趋势,重塑城乡关系的重要举措。

  习近平总书记强调,“我国拥有13亿多人口,不管工业化、城镇化进展到哪一步,城乡将长期共生并存。40多年前,我们通过农村改革拉开了改革开放大幕。40年后的今天,我们应该通过振兴乡村,开启城乡融合发展和现代化建设新局面”。改革开放以来,我国城镇化率已由17.92%提高到59.58%,但乡村常住人口仍超过5亿,城乡融合发展和现代化建设任重道远。当前,乡村振兴的战略框架基本确立,必须强化城乡融合发展的制度性供给。近日发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),为解决乡村振兴面临的城乡要素流动不畅、公共资源配置不合理、乡村基础设施短板三大瓶颈问题提供了重要遵循,对重塑新型城乡关系、走城乡融合发展之路、促进乡村振兴和农业农村现代化具有重要意义。

  一、建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制,破解城乡要素流动不顺畅问题

  长期以来,人才、土地、资金等各种要素单向由农村流入城市,乡村振兴面临“人地钱”瓶颈制约。

  在“人”方面,针对“三农”工作队伍较为薄弱,人员紧缺、能力不足、待遇不高、上升空间有限等问题突出,科技特派员、大学生村官等尚未形成有效服务于“三农”的长效机制,《意见》明确提出“建立城市人才入乡激励机制”,通过制定财政、金融、社会保障等激励政策,吸引各类人才返乡下乡;通过推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜,以及建立城乡人才合作交流机制,引导规划、建筑、园林等设计人员入乡,充实乡村振兴专业人才队伍;通过建立选派第一书记工作长效机制、推进大学生村官与选调生工作衔接、允许农村集体经济组织探索人才加入机制,壮大乡村振兴“领头人”队伍。

  在“地”方面,土地流转不畅、产业发展配套用地缺乏、土地经营权抵押贷款难等问题仍然普遍存在,集体经营性建设用地入市面临价格机制不完善、收益分配机制不健全、宅基地退出难、同地不同权不同价等问题,导致不能有效实现其自身价值。《意见》明确提出“改革完善农村承包地制度”“稳慎改革农村宅基地制度”“建立集体经营性建设用地入市制度”,通过完善农村承包地“三权分置”制度,允许土地经营权入股从事农业产业化经营,规范土地流转、提高土地增值收益;通过探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿,有效盘活闲置宅基地资源;通过允许农村集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市,以及依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市,推动集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。

  在“钱”方面,随着国家对“三农”问题的重视,财政支农资金不断增长,但使用效率低、投资重复交叉等问题长期存在,由于金融支持工具缺乏、信贷担保体系不完善、风险管理机制不健全,新型农业经营主体普遍面临融资难、融资贵的问题。此外,尽管多地出台了关于支持市民下乡、能人回乡、企业兴乡的政策,但由于尚存在一些制度性阻碍,导致“三乡”主体创业创新积极性不高。《意见》明确提出,“健全财政投入保障机制”“完善乡村金融服务体系”。通过支持城乡融合发展及相关平台和载体建设、建立涉农资金统筹整合长效机制、调整土地出让收入使用范围、支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券,提高财政支农使用效率;通过创新中小银行和地方银行金融产品提供机制、加大开发性和政策性金融支持力度、建立健全农业信贷担保体系、加快完善农业保险制度、设立城乡融合发展基金等,吸引更多金融和社会资本投向农业农村。

  二、建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制,破解公共资源配置不合理问题

  今年《政府工作报告》指出,“在教育、医疗、养老、住房、食品药品安全等方面,人民群众特别是广大农村居民还有很多不满意的地方,获得感、幸福感有待提高”。总体来看,我省乡村公共服务呈现供给总量不足、质量失衡的状态。

  在乡村教育事业方面,城乡教育资源配置不均衡、教育质量差距较大,乡村教师面临工资待遇偏低、职业吸引力不强、晋升渠道不畅、压力过大、整体素质不高等问题。乡村教师流失严重,乡村学校规模小、教师少,跨年级、跨学科教学较为普遍,陷入留不住老师、进而留不住孩子的恶性循环。《意见》明确提出“建立城乡教育资源均衡配置机制”,鼓励省级政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制,通过稳步提高待遇等措施增强乡村教师岗位吸引力,推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式,能够有效推动乡村教师待遇有保障、发展有空间、职业有荣誉,实现学有所教、学有所成、学有所用。

  在乡村医疗事业和社会保障方面,大部分农村地区医疗卫生设施设备与城市差别并不大,但由于基层医疗服务能力薄弱,导致农村居民挤占城市医疗资源;大量中青年劳动力进城使得家庭养老功能弱化,农村养老服务问题突出;农村低保、新农保、新农合保障标准低于城镇居民和城镇职工。以荆门市为例,中心城区城市低保标准(620元/月)是农村低保标准(4860元/年)的1.53倍。《意见》明确提出“健全乡村医疗卫生服务体系、完善城乡统一的社会保险制度”,鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制,全面建立分级诊疗制度,实行差别化医保支付政策,能够有效提高基层医疗服务能力,解决农村看病难、看病贵问题;完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度,建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制,构建多层次农村养老保障体系,能够有效提升农村社会保障水平。

  在乡村文化事业方面,公共文化场所和设施缺乏,文化产品供给不足、文化服务体系缺失,乡村传统文化保护与传承不足,文化资源的开发利用不够,不能很好地满足农民日益增长的精神文化需求。《意见》明确提出“健全城乡公共文化服务体系”,引导居民参与公共文化服务项目规划、建设、管理和监督,推动服务项目与居民需求有效对接,支持乡村民间文化团体开展符合乡村特点的文化活动,划定乡村建设的历史文化保护线,为推动乡村文化振兴奠定基础。

  三、建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制,破解乡村基础设施短板问题

  由于历史欠账较多、资金投入不足、融资渠道不畅等原因,我省农村基础设施总体上仍比较薄弱,还存在数量不足、质量不高、管护不力等突出问题,不利于现代农业农村发展、农民持续增收。

  在基础设施建设方面,对基础设施建设投入的统筹不够,公益性项目政府投入不足(如荆州由于地下水位高、路基差,农村公路每公里建设费达70万元,按照每公里20万元补助标准,今明两年农村公路建设资金缺口超10亿元),经营性项目社会参与的积极性不高,道路、绿化、亮化、供水、排水、电力、通信等生产生活配套设施不够完善、建设标准低,城乡基础设施建设存在较大差距。《意见》明确提出“健全城乡基础设施一体化建设机制”,健全分级分类投入机制,对乡村道路、水利、渡口、公交和邮政等公益性强、经济性差的设施,建设投入以政府为主;对乡村供水、垃圾污水处理和农贸市场等有一定经济收益的设施,政府加大投入力度,积极引入社会资本,并引导农民投入;对乡村供电、电信和物流等经营性为主的设施,建设投入以企业为主。将乡村基础设施建设划分为公益性、准公益性、经营性三大类,明确了项目的投入机制和投入主体,为加快补齐乡村基础设施短板指明了方向。

  在基础设施管护方面,长期以来,乡村公共基础设施“重建设、轻管护”现象普遍存在,管护意识不强,管理机制缺失,后续管护经费保障缺乏和管护成本高并存,建管分离带来责任主体不明确、人员不稳定,社会资本和农民参与度不高,无人管理、无钱管理、粗放管理等问题突出。《意见》明确提出“建立城乡基础设施一体化管护机制”,合理确定城乡基础设施统一管护运行模式,将城乡道路等公益性设施的管护和运行投入纳入一般公共财政预算;明确由乡村基础设施产权所有者建立管护制度,落实管护责任,推动农村公共基础设施管护制度化、规范化、常态化。通过政府购买服务、推进建设运营事业单位改革等,加快乡村基础设施管护市场化、专业化进程,不断提升管护效率。(邹进泰 肖艳丽 作者单位:湖北省社会科学院农经所)

责任编辑:朱习芳