省人民政府办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施意见

各市、州、县人民政府,省政府各部门:

  为贯彻落实《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)精神,创新农村基础设施投融资体制机制,促进投资主体多元化,拓宽投融资渠道,加快农村基础设施建设步伐,经省人民政府同意,提出如下实施意见。

  一、总体要求

  (一)指导思想。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕实施乡村振兴战略,认真落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实新发展理念,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标,以创新投融资体制机制为突破口,明确事权责任,拓宽投融资渠道,优化投融资模式,加大建设投入,完善管护机制,全面提高农村基础设施建设和管理水平。

  (二)基本原则。

  政府主导,社会参与。明确农村基础设施的公共产品定位,强化政府投入和主导责任,加强城乡基础设施统筹规划,加大政策支持力度。破除体制机制障碍,引导和鼓励社会资本投向农村基础设施建设领域,提高建设和管护市场化、专业化程度。

  农民受益、民主决策。发挥农民在农业农村中的主体作用,引导农民和农村集体经济组织积极参与项目建设和管理,推动决策民主化,保障农民知情权、参与权和监督权。

  因地制宜、分类施策。充分发挥市州县政府和投资主体的积极性,探索适合不同基础设施特点的投融资机制。兼顾公平与效率,加大对革命老区、贫困地区的支持力度。

  建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程,合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式,推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农村集体产权制度改革等有机结合,实现可持续发展。

  (三)主要目标。到2020年,主体多元、充满活力的投融资体制基本形成,市场运作、专业高效的建管机制逐步建立,城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高,农村基础设施条件明显改善,美丽宜居乡村建设取得明显进展,广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强。

  二、完善重点领域的建设管护机制

  (四)完善农村公路建设养护长效机制。建立完善农村公路建设养护分级管理体制。省级财政加大对农村公路建设的补助力度,各市(州)、县(市、区)人民政府要将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共财政预算。推广“建养一体化”模式,通过政府购买服务等方式,引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式,筹资建设和养护农村公路。结合物价上涨、里程增加、等级提升等因素,合理确定和适时调整农村公路养护资金补助标准。(省交通运输厅、省发展改革委、省财政厅等负责;列第一位者为牵头单位,下同)

  (五)加快农村供水设施产权制度改革。以政府投入为主兴建的、规模较大的农村集中供水基础设施,由县级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属;以政府投入为主兴建的、规模较小的农村供水基础设施,资产交由农村集体经济组织或农民用水合作组织所有;单户或联户农村供水基础设施,国家补助资金所形成的资产归受益农户所有;社会资本投资兴建的农村供水基础设施,所形成的资产归投资者所有,或依据投资者意愿确定产权归属。由产权所有者建立管护制度,落实管护责任。鼓励开展农村供水设施产权交易,通过拍卖、租赁、承包、股份合作、委托经营等方式将一定期限内的管护权、收益权划归社会投资者。推进国有供水企业股份制改造,引入第三方参与运行管理。鼓励有条件的地方按照“规模化发展、标准化建设、专业化管理、企业化运营”的要求,探索建立县级农村供水公司。(省水利厅、省住建厅、省发展改革委、省财政厅等负责)

  (六)理顺农村污水垃圾处理管理体制。探索建立农村污水垃圾处理统一管理体制,切实解决多头管理问题。实现县域城乡生活污水处理设施“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”,建立完善运行维护机制,实现长效管理全覆盖。城镇周边有条件接入市政污水管网的村庄,应通过建设村庄生活污水汇集管网,统一汇集至城镇污水处理厂集中处理;人口相对集中的建制镇及村庄可通过建设中、小型污水处理站及配套收集管网,集中连片进行处理;人口较分散的村庄和乡村旅游景区,可采取分户或联户使用的小型独立污水处理设备或建设化粪池等设施进行分散处理。新建污水处理设施的配套管网应同步设计、同步建设、同步投运。坚持农村垃圾“户分类、村组收集、乡镇转运、市县处理”集中处置与“户分类、村组收集、乡镇(或村)就地处理”分散处置相结合,科学确定不同地区农村垃圾的收集、转运和处理模式。全面落实以奖促治、以奖代补政策,有效建立农村垃圾收集处理体系。优先利用城镇现有的设施处理农村生活垃圾;选择符合农村实际和环保要求、成熟可靠的终端处理工艺,因地制宜推行卫生填埋、焚烧、堆肥或沼气处理等方式。边远村庄垃圾就地减量处理,不具备处理条件的应妥善储存、定期外运处理。开展农村生活垃圾分类和资源化利用示范试点,在探索总结经验的基础上逐步推广。建立完善村庄保洁制度,建设稳定的农村保洁队伍。做好农村人居环境建设管理信息化平台的维护工作,促进相关资源统筹利用。(省住建厅、省环保厅、省委农工部、省发展改革委、省财政厅、省农业厅等负责)

  (七)推进农村电力管理体制改革。推进全省农网均衡发展,鼓励电力自供自管农林场和小水电供区因地制宜采取多种方案拓展农网建设投资渠道。地方供电公司要加快建立规范的现代企业制度。引导社会资本有序投资、建设和运营增量配电网,鼓励社会资本通过独资、合资等方式投资建设清洁能源项目和分布式电源并网工程。(省能源局、省发展改革委、省电力公司等负责)

  (八)鼓励民间资本参与农村电信设施建设。创新农村电信基础设施建设项目融资模式,支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作,参与农村电信基础设施建设。鼓励基础电信企业推动光纤和第四代移动通信技术(4G)网络建设向自然村延伸,持续完善农村通信网络。(省通信管理局、省经信委等负责)

  (九)推进农村厕所改造提升工程建设。按照“规划先行、统筹协调、分类指导、科学治理、精心实施”的要求和“农户主体、政府补助、因地制宜、一村一策”的原则,实施“厕所革命”三年攻坚行动,实现农村无害化厕所全覆盖;对农村社区综合服务中心、学校、集贸市场、公共场所、人口集中的居民点实施农村公共厕所建设改造。多措并举筹措资金,制定各级财政对农户无害化厕所和农村公共厕所建设改造的奖励政策,引导市场主体及社会参与农村厕所改造提升工程建设。(省卫生计生委、省发展改革委、省财政厅、省农业厅等负责)

  三、构建多元化的投融资机制

  (十)健全分级分类投入体制。构建事权清晰、权责一致、省级统筹、市县负责的农村基础设施投入体系。对农村道路、文化场所、村容村貌整治、水利项目建设等没有收益的基础设施,建设投入以政府为主,鼓励社会资本参与,引导村民筹资筹劳、村集体投入。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施,建设投入以政府和社会资本为主,积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施,建设投入以企业为主,政府对贫困地区和重点区域给予补助。支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营。(省发展改革委、省财政厅、省委农工部、省国土资源厅、省住建厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省文化厅、省新闻出版广电局、省能源局、省农垦局、省通信管理局等负责)

  (十一)完善财政投入稳定增长机制。优先保障财政对农业农村的投入,相应支出列入各级财政预算,坚持把农业农村作为固定资产投资的重点领域,确保力度不减弱、总量有增加。统筹政府土地出让收益等各类资金,支持农村基础设施建设。各地要以规划为依据,整合不同渠道下达但建设内容相近的资金,形成合力。整合省级跨部门重大财政项目资金,支持美丽乡村建设试点,将美丽乡村建设打造成县级资金统筹使用的重要平台。(省财政厅、省发展改革委、省农业厅、省住建厅等负责)

  (十二)加大金融支持力度。发挥政策性、商业性、合作性金融互补优势,建立多层次融资机制,深入推进金融服务网格化战略,精准提供金融支持,着力破解融资难题。鼓励政策性金融机构加大对农村基础设施建设的支持力度,扩大对农业节水工程、农村公路等的信贷投放,着力补齐农村发展短板。发挥农行、农商行等金融机构面向三农、商业运作的优势,从信贷总量上为农村基础设施建设预留空间,对重大农村基础设施项目优化流程、优先办理。支持银行业金融机构开展收费权、特许经营权等质押创新类贷款业务。积极推动各类保证保险、信用保险、农村基础设施保险等业务发展。鼓励金融机构发行“三农”专项金融债,募集资金专项发放涉农贷款,进一步拓展农业基础建设项目融资渠道。加快推进农村信用体系建设,优化农村金融生态环境。积极争取国际金融组织和外国政府贷款支持农村公路、水利等基础设施建设。按照国家有关改革试点规定,开展农村承包土地经营权和农民住房财产权、农村集体经营性建设用地使用权、大型农机具及农业龙头企业在流转土地上修建的基础设施、生产设施、生物资产、林权等抵押贷款和土地收益保证贷款等试点。(省政府金融办、省发展改革委、省财政厅、人行武汉分行、湖北银监局、湖北证监局、湖北保监局、国开行湖北省分行、农发行湖北省分行、农行湖北省分行、省农信联社等负责)

  (十三)创新政府投资支持方式。发挥政府投资的引导和撬动作用,采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补、无偿提供建筑材料等多种方式支持农村基础设施建设。采取政府和社会资本合作、政府购买服务、设立基金、风险补偿、财政贴息等方式,引导金融资本、社会资本投向农业农村。支持农业信贷担保体系建设,增强新型农业经营主体贷款融资能力。健全多元化投入机制,优化财政支出结构,落实财政奖补投入,引导农民合理筹资筹劳,吸引更多的民间资本投入农村基础设施建设。建立规范的地方政府举债融资机制,推动地方融资平台转型改制和市场化融资,重点向农村基础设施建设倾斜。通过地方政府债券支持农村道路、供水、污水垃圾处理设施建设。支持符合条件的企业通过发行企业债券、公司债券、中期票据等筹集资金,用于农村供电、电信、交通、水利等基础设施建设。鼓励有条件的地方将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑,实行一体化开发和建设,实现相互促进、互利共赢。(省发展改革委、省财政厅、人行武汉分行、湖北银监局、湖北证监局等负责)

  (十四)推行政府和社会资本合作(PPP)模式。支持各地通过PPP模式,引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念,创新农村基础设施建设和运营模式。支持各地将农村基础设施项目整体打包,通过PPP模式开展项目建设,提高收益能力,并建立运营补偿机制,保障社会资本获得合理投资回报。对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。(省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省能源局等负责)

  (十五)强化国有企业社会责任。切实发挥输配电企业、基础电信运营企业的主体作用,加大对农村电网改造升级、电信设施建设的投入力度。鼓励相关领域国有企业拓展农村基础设施建设业务,支持中央企业和地方国有企业通过帮扶援建等方式参与农村基础设施建设,重点加强建档立卡贫困村基础设施建设。(省国资委、省发展改革委、省财政厅、省能源局、省通信管理局、省电力公司等负责)

  (十六)引导社会各界积极援建。加大宣传力度,强化公益理念,鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式,支持农村基础设施建设和运行管护。引导国内外机构、基金会、社会团体和各界人士依托公益捐助平台,为农村基础设施建设筹资筹物。落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策。进一步推进省内区域协作扶贫,支持贫困地区农村基础设施建设。(省民政厅、省发展改革委、省财政厅、省税务局、省扶贫办等负责)

  (十七)充分调动农民参与积极性。尊重农民主体地位,加强宣传教育,发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。完善村民一事一议制度,规范议事程序,合理确定筹资筹劳限额,加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。推行农村基础设施建设项目公示制度,发挥村务监督委员会、村民理事会、新型农业经营主体等监督作用。(省农业厅、省民政厅、省财政厅、省住建厅等负责)

  四、改革定价机制

  (十八)合理确定农村供水价格。在建立使用者付费制度、促进节约用水的基础上,完善农村供水水价形成机制。鼓励进行城乡供水一体化改革,对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户,实行统一的居民阶梯水价政策。对实行农村集中式供水的,按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定水价,有条件的地方可以推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。充分考虑农村居民的经济承受能力,县级人民政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。通过加强水费征收和运行维护费用补偿等措施,保障工程正常运行及日常维护。(省物价局、省水利厅等负责)

  (十九)探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。乡镇生活污水处理厂管网覆盖区应开征生活污水处理费,鼓励有条件的地方试行垃圾处理农户缴费制度,保障运营单位获得合理收益。综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素,合理确定缴费水平和标准,建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制。完善农村生活垃圾处理费用调整机制,探索建立上下游价格调整联动机制,价格调整不到位时,县级人民政府和具备条件的村集体经济组织可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。(省物价局、省住建厅、省财政厅等负责)

  (二十)完善输配电价机制。按照“管住中间、放开两头”的原则,推进输配电价改革,加强输配电价成本审核和日常监管。建立居民阶梯电价动态调整机制,根据居民用电情况适时调整居民阶梯电量。(省物价局、省能源局、省电力公司等负责)

  (二十一)鼓励电信企业提速降费。引导各基础电信企业对农村地区的资费进行优化,切实提高农村宽带上网业务性价比,逐年降低农村地区的通信和宽带网络使用资费,为农村贫困户提供更加优惠的资费方案,为发展“互联网+”提供有力支撑。(省通信管理局牵头负责)

  五、建立保障机制

  (二十二)强化规划引导作用。按照城乡一体化发展的要求,衔接协调各类规划,推进县域乡村建设规划编制,统筹农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设布局。推动城镇基础设施向农村延伸,鼓励将城市周边农村、规模较大的中心镇纳入城镇基础设施建设规划,实行统一规划、统一建设、统一管护。强化村级公共设施建设,加大对方便村民出行、交往、休憩、生活的交通设施、休闲场地设施、集中取水点、生活垃圾集中收集点等建设力度。各级国土资源部门要及时调整完善土地利用总体规划,做好农村基础设施建设用地保障。(省住建厅、省国土资源厅、省交通运输厅、省通信管理局等负责)

  (二十三)完善相关制度规范。按照相关法律法规要求,完善农村基础设施投融资相关制度规范,依法保护投资者合法权益,维护公平有序的市场投资环境。修订完善相关地方性法规和政府规章,为创新农村基础设施投融资体制机制创造条件。加快修订相关规定,适当放宽对农村小型基础设施投资项目管理“四制”要求。推进农村小型基础设施“业主自建”“村民自建”模式,逐步实现农村小型基础设施由受益对象自建、自管、自用。(省政府法制办、省发展改革委、省住建厅、省交通运输厅、省农业厅等负责)

  (二十四)加强项目管理和绩效评价。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。对具备条件的项目,通过公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判等多种方式选择专业化的第三方机构,参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等,建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。简化农村基础设施建设项目的审批环节和流程,优化招投标程序,提高公开招投标限值,探索符合农村基础设施建设运营实际的工程管理模式。工程建设各行业主管部门要落实监管责任,完善监管体系,积极推进信用制度建设,并将企业信用评价结果作为入选项目综合评价体系的重要因素,充分发挥信用制度在择优选择队伍、保证工程质量安全等方面的重要作用。建立行业信用“黑名单”、市场禁入等制度,完善各地区、各领域、各行业失信联合惩戒机制。项目参与单位要严格合同管理,落实主体责任,依法依规参与农村基础设施建设项目综合评价。(省发展改革委、省财政厅牵头负责)

  (二十五)落实政府责任。各市(州)、县(市、区)人民政府要把农村基础设施建设管护摆上重要议事日程,统筹本辖区内国有林场、垦区等基础设施建设,积极创新投融资体制机制。县级人民政府是农村基础设施建设管护的责任主体,要结合本地实际,制定实施意见,确保各项措施落到实处。要加大对农村基础设施建设和运维资金的保障力度,构建日常监督管理制度,确保将农村基础设施建好、管好、用好,真正成为人民群众满意的民生工程。(各市、州、县人民政府负责)

  (二十六)加强部门协作。省有关部门要根据本实施意见,按照职责分工,密切协作配合,抓紧制定相关配套措施。省发展改革委要会同省有关部门对实施意见落实情况进行跟踪分析和定期评估,重大情况及时报告省人民政府。(省发展改革委等负责)

  2018年7月31日